引言

近年來，國家陸續出臺了多項天然氣行業改革的有關政策。深化天然氣行業改革的關鍵是管網業務，近些年來，國家對天然氣管網改革進行多次嘗試，出臺多項法規政策，但仍然存在諸多問題。筆者分析我國天然氣管網發展現狀及改革面臨的問題，歸納美、歐、俄天然氣行業改革經驗，為現階段我國天然氣管網改革提供可借鑒的經驗。

1 中國天然氣管網業務發展現狀

1.1 “西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應” 供氣管網格局初步形成

據《中國天然氣發展報告（2016）》統計，截至2015年底，中國已建成以陜京線、西氣東輸、川氣東送、中亞、中緬天然氣管道等為骨架的長輸管道6.4×104 km；LNG 接收站12 座，總接收能力4380t／a；地下儲氣庫18座，有效工作氣量55×108m3／a，全國性互聯互通管網格局基本形成。根據“十三五”規劃前期研究，到2020年，全國長輸管網總規模將達15×104 km左右，輸氣能力達4800×108 m3／a左右，這將有利于推動天然氣行業的大規模發展。

1.2 現行的運行管理體制機制已無法滿足天然氣行業快速發展的需要

目前，我國天然氣行業的主要運行模式是運營商集產、運、銷于一體，各自形成獨立的體系，使得天然氣通過長輸管道運到各省門站，再經過省內管網和城市燃氣管網向下運輸，中間含有層層加價環節。高額的配氣成本，同時部分環節監管不利，導致終端利用價格一直高居不下，而且相比于天然氣成本，煤炭價格更加低廉。此外，民用燃氣與非民用燃氣之間的高昂價差，同樣導致用氣量巨大的發電企業等望而卻步。

我國管道建設投資和運營商主要由中國石油、中國石化、中國海油三大國有石油公司掌握，而其中中國石油產運銷市場占有率高達68 %，第三方需求數量規模十分有限。

1.3 原有的“一線一價”定價機制不再適用，天然氣管道運輸價改先行

隨著全國性供氣管網的逐步形成，壟斷型油氣經營模式不能形成有效、充分競爭的市場氛圍，原來以單條管道為監管對象，“老線老價、新線新價、一線一價”的定價原則已不再適用。此外，如果中間管輸環節無法做到成本的公開監審，“放開兩頭”就沒有基礎。

2016年10月份，國家發改委先后頒布了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》《國家發展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》等，對天然氣管道運輸價格機制和成本監審做了重大改革：一是準許成本加合理收益定價，將準許收益率明確為稅后全投資收益率的8 %，也就意味著管道負荷率要達到75 %；二是由監管單條管道改為監管管道運輸企業，區分不同企業定價；三是由國家公布具體價格水平改為國家核定管道運價率（元／m3·103 km），企業測算并公布進氣口到出氣口的具體價格水平。此舉動在一定程度上能激發社會資本投資管道行業的積極性，有利于天然氣氣源回歸商品屬性，促進氣氣競爭，進而推動管道的第三方公平開放和天然氣市場化改革。

2 中國天然氣管網改革面臨的問題

2.1 管網等基礎設施投資建設相對落后

國內天然氣管網里程建設不足是導致中國天然氣消費比例低和普及率低“雙低”現象的重要因素之一，也嚴重制約了天然氣市場化定價步伐。此外，我國天然氣管網主要由三大石油公司和地方資本投資建設，僅中國石油一家就占天然氣管網總投資的70 %以上，投資主體單一，民營企業難以進入管網投資建設。國際上，管道建設投資的一大特點就是投資主體多元化。2016年來我國油氣管道建設也開始呈現多元化的發展趨勢，但是，投資回報率低，資金周轉慢等原因阻礙了民營資本的投資意愿。與此同時，與管網運行相配套的儲氣調峰等基礎設施建設也相對滯后。2015年，我國地下儲氣庫有效氣量55×108 m3，占消費量的3 %不到，儲氣能力嚴重不足，與美國、俄羅斯、歐洲等國家相比差距很大，嚴重影響天然氣的供給安全和下游發展。

2.2 第三方公平開放程度不足

由于我國天然氣開發生產和管道輸送業務的一體化，三大石油公司的管網主要用于運輸自產自銷的天然氣，這種固化的壟斷格局導致了不同企業、央企和地方之間管網的聯通比較少，天然氣管網向第三方公平開放嚴重不足。2014年國家出臺了《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，對天然氣管網等基礎設施第三方公平開放做出了明確規定。但是經過兩年半的試行，效果并不明顯。2016年9月，國家能源局發布《關于油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，截至同年11月，“三桶油”已全部完成油氣管網設施的對外公開信息，為第三方公平開放提供參考，也為將來管網業務剝離創造了條件，但相關配套的實施細則尚未制定，政策的落實還有待進一步推進，實際開放程度不足，嚴重阻礙了民營企業的積極性。

2.3 法律法規不完善，政府監管力度滯后

為了實現政府依法監管，企業依法經營，市場參與者公平競爭，國家、企業、消費者利益有效平衡的行業目標，各國普遍制定了適應本國國情的能源法律法規，例如美國的《能源部組織法》《天然氣政策法》，英國的《公用事業法案》《天然氣法》等。這些法律法規構建了完整的監管框架，對政府和監管機構的職權、監管的實施做出了明確規定，為行業健康有序發展提供了堅實的法律基礎和可靠的制度保障。我國目前還沒有一套符合現代監管要求的法律程序，政府監管體制及法律框架建設相對滯后，傳統的基于行政管理的監管方式依然占主導地位，沒有一個獨立的監管機構對油氣管網的投資、運營和定價等進行全面監管。

3 國際天然氣管網改革比較與經驗借鑒

3.1 國際天然氣管網改革比較

國際上其他國家在天然氣管網改革過程中也面臨了很多問題，各國結合各自國情采取了不同的改革路徑，最終形成了不一樣的管網模式。

1）美國采取“運銷分離，輸氣管網多家競爭”模式，由聯邦和州兩級政府監管

美國是世界天然氣第一生產和消費大國，天然氣應用已有一百多年歷史，建立了完整的監管法律體系。美國天然氣管網的改革發展過程，主要可分為3個階段：

第一階段：1985年聯邦能源管理委員會（FERC）發布436號令，啟動以促進天然氣市場競爭、保障供應為目的的天然氣行業改革。鼓勵管道公司公開、無歧視地準入，向第三方提供運輸服務，并加強政府的監管能力。436號令后出現了活躍的天然氣現貨市場。

第二階段：隨著改革的進行，436號令的不徹底性暴露出來。管道公司自營業務的捆綁銷售模式和自然壟斷地位阻礙了市場的有效競爭。1992年FERC發布636號令，啟動新一輪天然氣行業改革，強制要求實施管道第三方準入，完全解除天然氣管道運輸與銷售的綁定關系。636號令也被稱為工業結構調整法則。

第三階段：將天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度，推進管道運輸服務獨立。美國政府規定，一切需要管輸服務的企業都有權進入管網；在運輸容量有限而要求提供運輸服務的企業過多時，則按比例分配運輸容量。

政府設立專門獨立的能源主管部門和能源監管機構，各州也設立相對獨立的監管部門，形成了聯邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制，有效保證政府能源政策的落實工作。目前，美國政府僅監管中游管道運輸和下游城市配氣環節，天然氣價格由市場供需決定。

2）歐盟多種天然氣管網運營管理模式并存，英國采取“運銷分離，輸氣管網獨家經營”模式

與美國類似，歐洲天然氣管網管理體制也隨著天然氣工業的發展和市場的開放逐步調整。目前，歐洲各國天然氣行業管理體制和政策主要執行歐盟的指令，而歐盟相關規則的制定大部分借鑒了英國的經驗。

20世紀80年代，英國全國性干線輸氣網絡基本形成，政府開始推動天然氣市場競爭。1982年通過《石油天然氣法》，取消了英國天然氣公司（BG）購買天然氣供應全國天然氣輸配的優先權，允許第三方進入BG的天然氣輸送管網。1985年再次修訂《天然氣法案》，強化了第三方進入管網的條件。1995年，英國第四次修訂《天然氣法案》，核心是確立天然氣市場進入的準則及推動天然氣行業各領域的競爭。

1996年，作為唯一管道運輸商的BG公司制定了《天然氣管網準則》，準則規定了管網使用者的權利與義務、管道公司的運行方式和保持管網系統平衡的手段，保證了天然氣管網的穩定運行。根據《天然氣法案》要求，BG公司逐步將其勘探開發、長輸與配氣、天然氣銷售業務拆分成3家獨立的公司。

20世紀90年代后期，歐洲大部分國家天然氣管網及市場也得到了充分的發展，進入成熟期。歐盟先后頒布了三次《天然氣內部市場通用規則》，指導并要求歐盟各成員國逐步全面放開天然氣市場，將天然氣管網與運輸貿易相分開，推行第三方準入機制。

2009 年歐洲議會和歐盟理事會發布第73 號指令，明確推出天然氣生產業務與輸氣業務“有效拆分”三種方案供成員國根據國情自行選擇轉化為國內法：一是所有權拆分模式，即把輸氣網絡徹底出售給其他企業，從產權和主體上將管網業務與生產、銷售業務完全分開；二是經營權拆分模式（一般稱為“獨立系統運營商”），即能源企業仍可以保留輸氣網絡的所有權，但需設立一個獨立的公司全權負責輸氣網絡的運營，可以理解為法律上的分離；三是管理權拆分模式（一般稱為“獨立輸氣商”），即能源公司仍可以擁有并經營輸氣網絡，但輸氣網絡的管理必須交給擁有獨立管理權和決策權的附屬子公司，可以理解為財務上的分離。

各國對歐盟政策執行力度有較大差異，總體上國產天然氣占較大比例的國家，例如荷蘭等，政府和企業對改革的態度更積極，改革進程較快；而進口天然氣依存度較高的國家，例如德國、法國等，考慮供應安全問題，改革進程相對緩慢。

目前，歐盟各國天然氣市場已基本實現第三階段目標，管網、儲氣庫、LNG等儲氣設施實現了完全意義上的公開準入，管輸業務與其他業務在經營實體和財務上獨立運作。

3）俄羅斯采取政府獨家壟斷、上中下游一體化經營管理模式

俄羅斯天然氣管網的發展與歐美國家不同，存在其獨特性。俄羅斯政府對天然氣管網實行統一規劃、統一建設、統一管理，國家干預性極強。20世紀末，政府頒布多項法規，明確統一天然氣管網所有者企業（即俄羅斯天然氣工業股份公司Gazprom）應根據俄聯邦政府確定的方式，保障獨立生產商非歧視性進入使用天然氣運輸和配送管網，管輸費由俄聯邦物價局確定。目前看，俄羅斯天然氣管輸業還沒有真正做到非歧視性公開準入，管道信息也沒有做到應有的公開透明。這主要是由于Gazprom既是統一供氣系統的產權所有者和運營商，又是俄羅斯最大的天然氣生產商，具有一定的壟斷地位。未來一段時期，Gazprom對天然氣管輸業務的壟斷地位不會改變，這也造成了俄羅斯市場未形成充分競爭的局面。

俄羅斯天然氣運輸業務采取國家行政管理與監管機構調控二者相結合的監管方式，即由政府部門實施監管職責，由相對獨立的監管機構進行調控：政府部門主要工作是制定天然氣行業發展戰略規劃，并與油氣運輸公司一起發布石油天然氣行業規章，而監管機構的主要職責是調整民用天然氣和工業天然氣的批發價格，以及天然氣干線和地方管網的運費，協調解決運輸公司與油氣公司之間的糾紛等。

3.2 國際天然氣管網改革經驗借鑒與啟示

從發達和成熟國家天然氣工業發展歷程和改革經驗看，有以下幾點值得借鑒：

1）改革是一個系統過程，需要時間逐步推進，不能一蹴而就，要統籌協調、相互配套、分步實施。天然氣產業大都經歷了從上下游一體化經營到網運分離、業務分拆、分段監管的過程。這種循序漸近地推進改革的做法也符合天然氣產業運行的客觀規律。每走一步都要在運行一段時間見到成效后，再繼續深化。

2）世界上并不存在一個適合于所有國家最優的天然氣管網運營管理模式，不同的國家政體，不同的國情，不同的發展階段會有不同的模式。我國天然氣管網改革路徑選擇要與我國社會主義市場經濟基本制度、國有石油企業的性質相適應。大的方向是運銷分離，第三方公平公開準入。

3）改革要注重行業發展的階段性，體制改革都是行業發展到一定階段在某個關鍵時點啟動的，適時推行“運銷分離”政策。

4）改革的同時必須強化頂層設計，注重完善法律法規，以法律為先導，強化政府監管，通過立法構建公正、公平、公開為原則的監督框架，為行業發展提供強有力的法律基礎和保障，有利于最終結果的落實。

4 中國天然氣管網改革方案建議

1）短期內以發展為重點，加強工業基礎設施建設，夯實資源基礎，促進市場主體多元化，從而推動天然氣產業可持續發展。我國天然氣已形成四川、鄂爾多斯和塔里木盆地三大開采重點區塊，儲氣主要依托地下儲氣庫群和LNG接收站儲罐，同時輔以氣田、CNG 和LNG 儲備站調峰設施。預計到2020年，中國天然氣供應能力達3600×108 m3，到2030年，達6000×108 m3。考慮到我國管網投資建設需求，“十三五”前期不宜立即剝離管網，而是應當繼續發揮國有石油公司在油氣管網建設、運營中的主導作用，大力推進管網、儲氣調峰等基礎設施建設，加大天然氣能源在交通、運輸、生活等多領域的使用，擴大利用規模，逐步將天然氣培育成主體能源，保障天然氣穩定供應，同時，加強深水天然氣勘探開發，拓展增儲增產空間，最終為天然氣管網法律獨立、運營獨立鋪平道路。

另一方面積極推動天然氣礦業權改革、創新管道項目建設投融資機制、培養主體多元化的上游市場主體，進一步提高天然氣在我國一次能源消費中的比重；放寬天然氣管網投資限制，推進干線管道獨立；組建國有資本控股、投資主體多元化的管道公司，鼓勵民營企業等各類資本以參股、合作形式參與天然氣管網投資建設，推動天然氣產業可持續發展。

2）中期要強化頂層設計，確保第三方公平開放，形成市場化天然氣價格機制，強化政府監管作用，完善產業政策體系。天然氣管輸價格機制的調整只是天然氣行業市場化改革的第一步，未來我國天然氣發展還需要油氣體制改革頂層設計來明確。在天然氣產業鏈中，上游和下游業務都具有非自然壟斷性質，管道等基礎設施屬于自然壟斷部分，并不面臨市場競爭壓力。根據發達國家經驗來看，第三方準入機制將管道運輸業務從壟斷企業的銷售部門剝離開，成立獨立公司運營管網業務，按照法律核定的標準收取合適的管輸費用，能有效平衡管道與上游、下游之間的經濟利益，還可以充分提高管道運營效率。我國應盡快明確天然氣管道向第三方市場主體公平開放和服務的協商程序，建立管道第三方接入機制，吸引更多資本投入到基礎建設中，保障管網建設的穩步推進。

管道運輸企業定價成本監審工作將于2017年全面啟動，在政策落實過程中，要加大管輸成本的評估、監管和審核力度，增強天然氣管輸價格核定的透明度，以做到心中有數。同時，為了防止準許收益率出現過高、過低的現象，應根據不同的經濟發展形勢，及時分析評估，靈活確定。兩個“辦法”只是針對跨省輸氣管道，各省要盡快出臺省內短距離管輸價格的具體政策和辦法，同時制定和完善相關技術標準和法律法規，補充實施細則和行業規范，明確天然氣監管機構職責，建立切實可行的應急協調機制，有效保障天然氣的供應安全，完善全產業鏈的管理體系。

3）長期要改變消費觀念，擴大天然氣利用規模，重視科技創新，加大研發力度，積極推動天然氣能源轉型?？v觀各國能源發展史，都是由高碳向低碳演變的。中國是一個少油缺氣多煤的國家，消費以煤炭為主，石油為輔，這也是造成如今霧霾嚴重的原因之一。而世界發達國家能源消費已經是天然氣為主，我國要加快調整消費結構，在能源轉型期間推動和擴大天然氣利用，力爭到2030年，天然氣成為繼煤炭、石油之后的第三大主體能源。同時考慮環境治理的因素，遵循煤降氣升的發展趨勢，以天然氣為中心，與煤炭、石油、電力、可再生能源相結合，利用開放的思維，以能源互聯網引領天然氣的發展，打造“互聯網+”智慧天然氣。

5 結束語

管網業務是深化天然氣行業改革的重點領域，“十三五”期間，要深刻剖析國內天然氣行業現狀，順勢把握行業改革的最佳時機，認清管網改革的發展方向，充分發揮自身優勢，加強完善自身不足，積極有序地深化體制改革，才能實現天然氣行業健康持續地發展。（鄧心茹  中國石油大學 來源：《天然氣技術與經濟》，2017年8月）