關于管道燃氣特許經營若干問題的探討

摘 要

摘要：近年來，隨著國家基礎設施建設的快速發展，國家對管道燃氣等公用事業特許經營的管理日趨規范。本文就當前國家對這一領域的立法，并結合城市管道燃氣特許經營的一些基本情況，就
摘要：近年來，隨著國家基礎設施建設的快速發展，國家對管道燃氣等公用事業特許經營的管理日趨規范。本文就當前國家對這一領域的立法，并結合城市管道燃氣特許經營的一些基本情況，就特許經營的性質以及特許經營的過程中存在的一些問題等方面進行討論，希望通過討論能夠進一步加深對特許經營的認識和理解。
關鍵詞：管道燃氣；特許經營；行政許可；區域
    隨著國家城鎮基礎設施建設的快速發展，在城市發展的總體規劃中，城鎮管道燃氣已經成為必不可少的一項內容，燃氣與水、電、暖氣一同構筑了城市地下綜合管網。與水、電相比，燃氣和暖氣起步比較晚，但是燃氣與暖氣相比，又有其自身的特點：發展速度快。尤其是進入新世紀以來，國內燃氣市場，已經打破了原由地方政府統一經營的局面，面對這一形勢，國家開始考慮引入社會資本進入公用事業，使市政公用事業開始進行市場化改革。國家為了對市政公用事業進行有效的管理，中央和地方相繼出臺了一些規章，對公用事業進行規范操作，引導公用事業健康有序發展。2004年5月國家建設部出臺并實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》，隨后各地主管部門也都相應頒布實施自己的關于特許經營的相關法規、規章等文件。本文就以城市管道燃氣特許經營為例，就特許經營的幾個問題進行探討。
1 特許經營的性質
    首先，特許經營是一種行政許可。按照《行政許可法》的第二條規定：“行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”基于授權主體屬于政府，從政府行政管理的角度看，它是一項特殊的行政許可行為，有別于一般的行政許可事項。一般行政許可，申請人的主體具有廣泛性，只要符合行政審批的條件，申請人就獲得了從事某些事項的資格，其結果具有確定性；而作為特許經營來說，按照《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定，首先，申請人需要具備一定的條件后，才有可能參與特許經營事項的競標，申請人主體具有特殊性；在這里申請人參與了但是不一定中標成為被授權人，這就表明了特許經營的結果具有不確定性。
    其次，從申請人的角度來講，按照《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定，特許經營是政府授權燃氣經營企業的一種權利。這種權利的獲得不是簡單的通過行政審批獲得的，而是嚴格按照規定的程序中標后，通過與政府簽訂特許經營協議的方式獲得的，在這里政府作為協議的一方除了按照國家相關法律、法規、規章履行管理職責之外，還要承擔協議內容中雙方約定的責任。從合同的基本原則來看，協議雙方都應該嚴格按照合同的約定享有權利，履行義務，承擔責任。任何一方違約，都會導致特許經營不能順利履行。但是，這個協議不是普通的民事契約，它屬于行政合同的范疇，該類協議中并沒有合同金額，但是卻明確了雙方的權利、義務和責任。特許經營權是政府按照規定的程序授予符合條件的申請人的一項權利，該項權利不能買賣、轉讓、抵押等等。同時，政府基于對城市公用事業有一定的管理責任，對公共社會公共設施，廣大市民的公共福利、社會福利提高有著重大責任，政府通過特許經營這一方式將部分責任交由公用事業企業一同承擔，為此，政府授予公用事業企業特許經營的權利是無償的，是不應該向公用事業企業收取任何費用的。
2 管道燃氣特許經營與燃氣經營許可
2.1 二者的聯系
    (1) 二者都屬于行政許可，燃氣經營許可是一般許可，上面我們提到了特許經營的性質，它是一項特殊的行政許可，同樣作為《市政公用事業特許經營管理辦法》適用范圍內的管道燃氣，它的特許經營也是一種特殊的行政許可行為。
    (2) 一般來說燃氣經營許可是對燃氣經營的一般事項達到最基本要求的許可，是從事燃氣經營的一個行業門檻，是一個資質的要求，并不附加任何額外條件的。為管道燃氣特許經營的競標提供可靠的資格候選人，是特許經營的一個基本資格門檻。如果參加競標的申請人不具有燃氣經營許可所需要的最基本的條件，那么他也不可能入圍特許經營的競標活動。
2.2 二者的區別
    (1) 業務范圍不同，管道燃氣特許經營只針對的是管道燃氣的特許經營，而燃氣經營許可涉及范圍比較廣不僅包括管道燃氣，還有瓶裝液化石油氣、壓縮天然氣、液化天然氣等等，不通過管道運輸的形式向用戶提供需要的可燃氣體也可納入燃氣經營許可的范圍，開展相關業務必須取得燃氣經營許可證。
    (2) 審批程序不同，管道燃氣特許經營的實施具有其特殊性，它不僅需要取得相應的資格，如須有燃氣經營許可證等還要參加政府組織的管道燃氣特許經營的競標活動，而且中標者需要與政府簽訂特許經營協議，特許經營才能實施。而燃氣經營許可是申請人達到國家法律規定的要求后即可獲得。前者程序比較復雜，對申請者的要求條件也比較高；后者程序相對簡單，對申請者要求條件是一般的、基本的。
(3) 許可的表現形式和內容均不同，特許經營的許可一般多表現為簽署的協議，或者采取政府文件的形式公布；而燃氣經營許可是以證書為形式表現的。從內容上看，特許經營會在協議里邊載明管道燃氣特許經營區域范圍、經營業務范圍、特許經營期限等內容，比較詳細、具體；而燃氣經營許可證表明證件有效期和經營業務，但是不會限制經營區域范圍，內容也比較簡單。
2.3 二者交互且不一致性
    原則上講，在理想狀態下，燃氣經營許可為管道燃氣的特許經營提供了競標候選人，可以說燃氣企業有特許經營權肯定就會有燃氣經營許可證，確切的說是有符合燃氣經營許可的資質，但是有了燃氣經營許可證并不一定會被授予特許經營權，因為二者并不總是呈現出這種交互狀態，有時二者也會出現一些不一致性。
    從特許經營協議的實際運行來看，獲得特許經營權的燃氣企業在初期一般都比較穩定，肯定會有燃氣經營許可證；而隨著在特許經營期間的運行，基于燃氣經營許可證有效的周期性，由于某些原因如燃氣經營者沒有及時向政府申請換證，或者經查已不具備相應的資質不在給予換證亦或是政府沒有及時換證等情況，燃氣經營許可證可能會出現在一段時間內的缺失，這就出現了那種特殊情況，有特許經營權但是沒有燃氣經營許可證。所以說這二者之間不總是一致的，也就是說管道燃氣的特許經營權不能代表燃氣經營許可證，沒有燃氣經營許可證是不能開展管道燃氣經營業務的，作為一個管道燃氣經營企業應該同時具有燃氣經營許可證和特許經營權兩個條件，否則，管道燃氣企業不能合法進行特許經營活動。
3 特許經營權的授權主體
    根據《市政公用事業特許經營管理辦法》第四條第三款規定：“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權(以下簡稱主管部門)，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。”由此可知授權主體是直轄市、市、縣人民政府，其他機構都沒有這個權限。何為政府？按照憲法的規定關于特許經營權授權主體必須符合兩個條件：一、必須是一級政府；二、必須是縣級以上的。
    嚴格按照《憲法》第八十五條、第一百零五條規定，中國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉五級。憲法沒有規定開發區、高新區、工業區、新區等等為一級政府，他們只能作為省級政府或市級政府的派出機構，同時派出機構也沒有其獨立的組成部門，那些機構也都是派出其政府的職能部門派出的，盡管派出機構有一定的級別，而且在實際運行中的級別相對較高，還賦予其部分管理權限，但是這些權限絕大部分都是經濟管理權限，而不是政府的行政管理權限。就特許經營來說，因為要涉及特許經營區域范圍，而這些區域都屬于一級政府的行政區劃范圍內的分割問題，屬于重要的行政管理權限，因此也只有一級政府才能行使這項權力，其派出機構沒有權力與申請人簽訂特許經營協議，如果簽訂了也是無效的，因為簽約的權力主體不合法。同樣，還有一種情況就是經濟實力較強的鄉鎮其級別較其他一般鄉鎮可能相對較高，獨立性較強，可能在某些方面享有縣一級政府的管理權限，但是就憲法的規定來看它仍是不具有相應的行政權力的，盡管他不是派出機構，是一級政府，但是按照規定其仍不具有簽約的主體資格，所簽協議仍然是無效的。這也是應該引起我們燃氣經營者注意的地方。
4 特許經營權區域
    首先，談及特許經營權區域的時候就不得不談行政區域和行政區劃，行政區域是國家為實行分級管理而劃分并設立相應國家機關的區域。簡單說行政區域就是一級政府享有行政權力的管轄范圍，而行政區劃就是對行政區域的劃分。在我國最小的行政區劃單元就是鄉鎮行政區劃。鄉鎮行政區劃雖小但是它是獨立的行政區劃單元。在它以下就不能再進行區域分割了，行政村雖然冠以“行政”二字，但是他們采取的是村民自治不屬于行政區劃序列。特許經營權區域就是在行政區域的基礎上出現的一個新區域，其范圍小于等于該行政區域。根據《城市燃氣管理辦法》的規定：城市管道燃氣實行區域統一經營。在此“區域”準確的理解就是行政區劃單元，在這一單元里邊只允許有一家管道燃氣企業進行特許經營。由此可以看出，不是說縣級政府授予特許經營權就一定要將整個縣行政區域授權給燃氣企業，縣政府也可以將其下面的一個鄉鎮或幾個鄉鎮這片區域授權給燃氣企業，也可以將行政區域內劃分幾個獨立的行政區劃單元授予多家燃氣企業，但是考慮到政府監管的難度、責任問題，一般政府都會將整個行政區域授予一家燃氣企業去經營管理。所以說這對燃氣企業進行市場開拓具有一定的指導意義。
    其次，就是作為市管縣的被管縣，市政府是否有權將其與市轄區一起打包將特許經營權授給某一燃氣企業呢？回答是否定的。《市政公用事業特許經營管理辦法》明確規定直轄市、市、縣授權其公用事業管理部門來對其行政區域的特許經營事項進行管理。那么縣級政府具有獨立的權限，市政府無權剝奪縣政府這一權限而實施打包授權的行為。
    第三，隨著現在城鎮化的快速發展，不管是城市還是縣城都有其自己的城區總體規劃，相應的就出現了什么規劃區之類的區域，當然作為管道燃氣肯定會按照政府的規劃進行敷設管線的，但是需要我們注意的是規劃區或者是總體規劃什么的，都不可能成為特許經營協議里邊約定的范同，因為規劃區本身就有一個不確定性的區域，隨著城市發展規劃有可能會調整，而且涉及到特許經營權一般期限都比較長，最長達30年，這么長的時間里規劃及其規劃區會發生怎樣的變化，誰都不能說清楚，所以說準確的區域范圍就是行政區域，哪怕是一個最小的行政區劃單元的鄉鎮也都是有明確、確定的范圍的。
5 CNG是否屬于特許經營的業務范圍
    CNG是英文Compressed Natural Gas即壓縮天然氣的縮寫，CNG現在主要是建站從事汽車加氣業務，從技術角度講CNG站可以是通過槽車拉氣的形式進行，也可以通過管道輸送的形式進行，這就從根本上打破了管道輸送的限制，也就排除了南管道燃氣經營者一家經營CNG業務的可能。而且國家關于特許經營的相關規章、文件中并沒有將CNG業務納入特許經營的范圍，也就是說國家對CNG經營業務是放開的，鼓勵經營者展開充分的競爭，充分市場化。所以說CNG業務不屬于特許經營的業務范闈，如果地方政府將此也列入特許經營權的范圍寫進合同的話，這顯然是與困家相關法律、法規相抵觸的，嚴格的說此項內容的約定是無效的。其他經營者仍然可以進行CNG業務的經營活動。
6 結束語
   隨著社會福利事業水平的發展，必將對政府投入公共福利方面的人力、物力、財力的要求越來越高，如何完善市政公用設施的立法、推進市政公用事業市場化改革，引導公用企業健康有序發展，是當前政府工作中的一項重要內容。不斷探索和完善市政公用事業的特許經營管理的舉措，全面推進市政公用事業的科學發展。本文以城市管道燃氣為例，從特許經營的基礎理論方面提出了一些建議，希望能夠給管理者和燃氣經營者提供一些有益參考。
 
(本文作者：李星 安陽華潤燃氣有限公司 455000)