引言

國家發改委在2014年就出臺了《管道基礎設施公平開放監督辦法（試行）》，隨后又發布了相關配套政策。2016年10月12日，國家發改委發布關于天然氣管輸價格管理與定價監審的兩個辦法，標志著新一輪天然氣行業改革的開始。“統一開放，競爭有序，誠信守法，監管有力”的現代市場體系將是天然氣行業改革的終極目標。但是，從國家發改委發布第一個管道第三方準入（third-party access，簡稱TPA）文件至今，我國輸氣管道TPA進展緩慢，未見實質性進展。其中，既有我國天然氣行業長期以來已經固化的體制機制原因，也有在實施管道TPA過程中，運行機制或相關規章制度不完善，利益難以平衡等因素。如何在推進管道TPA過程中，逐步制定或完善相關制度體系，掃除實施障礙事關天然氣市場化改革能否順利推進的關鍵。若要推進天然氣市場化改革，必須實行第三方準入制度，這一直是發達國家天然氣行業市場化的核心要素。根據已實施TPA制度國家的改革經驗，新興國家已逐漸意識到引入TPA制度的重要性。引入TPA制度的目的是為了促進天然氣市場競爭，提高供氣效率并促進基礎設施投資從而提高能源供應安全。然而，通過引入競爭、打破現有公司壟斷、降低價格以及完善系統運營商提供的服務而制定的TPA規定會對天然氣供應市場產生重大影響，因為新規的實施相當于改變了“游戲規則”。預先了解這些規則的影響將有助于參與者規避風險并有助于其制定更加貼合新規則的參與策略。

1 市場期望相互沖突

以往的改革經驗已經證明確立TPA制度是發達國家天然氣市場化的重要工具。諸如美國、英國和澳大利亞等率先進行TPA改革的地區已經獲得了巨大的經濟效益。看到這些國家嘗到了TPA改革的甜頭之后，巴基斯坦、烏克蘭、摩洛哥、馬來西亞和泰國等新興國家也開始認識到TPA對于確保和促進本國能源供應的重要性。許多這樣的國家由于天然氣儲量枯竭，其一直希望能借助TPA和天然氣供應競爭實現高效投資、提高產能利用率、降低費率和提高服務質量的目的。

每一個TPA規定對于市場參與者來說都可能是一把“雙刃劍”，能夠決定參與者在市場中的位置。這主要源于各參與者之間的利益不同，且往往是相互沖突的，都希望能夠通過各自的努力在價值鏈中實現利益最大化（圖1）。由于監管機構負責制定“游戲規則”，那么在規則制定過程中，所有市場參與者必須積極參與從而能夠保護各自的商業利益。

2  TPA規則和其策略影響

對于實行第三方準入制度的天然氣市場，主要有7大關鍵要素（圖2）：TPA 服務、TPA 服務費率、容量分配機制、擁塞管理機制、平衡規則、容量交易和其他方面，這對天然氣公司有重大的戰略意義。確立TPA規則決定了市場參與者的機遇與風險。

2.1  TPA服務

TPA服務反映了托運方獲得天然氣管網準入的權利以及系統運營商為托運方提供服務的義務。參與者應知曉TPA服務的不同形式，其關鍵參數是：（1）容量類型；（2）容量模型；（3）合同期限。如圖3所示。

不同的TPA 服務可以轉變為托運方的戰略優勢，當然這要取決于托運方的市場地位。例如，可中斷容量對于新晉托運方和小型托運方都是一個戰略優勢，因為與固定容量相比，他們只需要用較低的資本來訂購。此外，它還可以改變托運方的預訂容量從而為托運方提供更大的靈活空間。輸入— 輸出模型可以為新參與者提供更大的靈活空間，并可以降低準入壁壘。較短的合同期限對于一個新晉托運方或小型托運方也更加有利，因為這種合同只需要較低的資本和時間承諾。我國目前仍以長期合同（合同期10年或以上）為主，建議管道運營商制定多種合同期限的管輸合同，通過長短期合同組合的形式實現管道資源的最優利用。

2.2  TPA服務費率

TPA制度的基本原則是采用公平、非歧視和透明的TPA服務費率。監管機構采用的關鍵原則應保證所設定的費率不超過系統運營商的合理運營成本和資本支出，以便為系統運營商的投資提供合理且有競爭力的回報。然而，費率制度的背后都有一些相似之處。每個國家都會設定自己的費率結構以適應本國需要。那么在設計最佳的費率結構時，應考慮如下關鍵問題（圖4）：費率理念應該是什么樣的？系統運營商的資產基數計算方法應該是什么？如何向第三方收取費率？

費率系統的設計方案將對托運方的業務產生重要影響。例如：價格上限理念能夠提高費率的穩定性。相比之下，收入上限理念中的費率將隨著系統運營商的收入而變化。因此，在需求較低的時期，系統運營商可以提高費率以收回成本。這對于托運方來說可能是大相徑庭，管道容量需求減少了但運費卻提高了。選擇的估值方法不同，相應的對受監管的資產規基數估值也可能發生顯著變化，進而影響到費率。例如，優化折舊重置成本法（Depreciated Optimized Replacement Cost，DORC）會導致資產評估值增加多達5倍由賬面凈值法計算的價值。郵寄模型的輸送費率是恒定的，不隨運距而變化。相比之下，基于距離或區域的費率能夠反映成本，運距越短，費率越低。它反映了終端用戶的地理分布，也因此而影響托運方的業務。當按照預訂的容量收費時（即對于輸送的任意單位數量的天然氣，按固定費率收費），托運方會面臨需求低迷時期為輸送的單位天然氣支付高額成本的風險。然而，商品費（即費率隨輸送氣量而變化）則可以減輕托運方的需求波動風險。費率規則對于所有類型的托運方并沒有一成不變的影響。每位托運方需要根據自身的業務需求來評估費率規則，這可能會根據輸氣合同在需求變化、輸送區域分布等方面的特點而有較大差異。

2.3 容量分配機制

容量分配機制有兩種方案——先到先得和拍賣。前者是在預期不會發生物理擁塞或合同擁塞時采用，通常會在TPA 制度的初始階段采用這種方案；后者則是在需求可能會超過合同容量并且擁塞在容量分配期間會變得更加嚴重時采用。因此，如何選擇評估一個區域的TPA制度下的競爭程度的方法顯得尤為重要。

例如，如果在擁堵的天然氣市場中采用先到先得的原則，那么會導致大型托運方的“排擠效應”，即阻礙新參與者進入天然氣市場。此外，現有公司的運銷業務拆分不徹底會導致現有公司的信息不對稱優勢（可能會偏向其子公司），從而增加了新托運方在先到先得的分配過程中獲取容量的難度。

監管機構可能會強制推出一個事先授權的容量釋放計劃，即迫使現有托運方放棄其預訂容量的一定比例給新托運方。英國和歐盟的一些國家已經采用了這種容量釋放計劃并促進了市場競爭。現任托運方必須保證其在這種情況下不增加成本。非現任托運方應游說以確保監管機構或現任托運方為每一位參與者釋放足夠的容量而且不僅僅是大型托運方（例如，在英國天然氣公司1989年的容量釋放計劃中，釋放的容量被發電廠收回并供小型托運方使用）。

目前，我國運營商為實現利益最大化，在分配管輸容量時會優先保障長期合同簽約用戶，第三方在不影響現有用戶輸送服務的條件下，采取“先到先得”的服務申請方式。建議管道運營商制定并公布剩余能力計算方法，做到管輸容量分配的透明公開；第三方用戶達到一定規模后，可考慮構建容量拍賣平臺，運用互聯網思維開拓天然氣市場，做到容量的在線分配與可視化，用戶可在第一時間掌握管道容量情況的一手資料。

2.4 擁塞管理

在容量競爭的過程中，監管者關心的一個問題是合同擁塞的影響程度（即雖然已達到合同容量上限，但管道依然有可用容量）或物理擁塞的影響程度（即管道系統中無可用容量）。可以通過選擇恰當的容量分配機制來緩解這一問題。然而，通過調查歐洲的能源監管機構發現，監管機構還須考慮為托運方提供額外的前期擁塞管理程序，比如非用即失（Use-It-Or-Lose-It，UIOLI）規定。這些規定主要針對大型托運方和／或通過囤積容量阻止新晉和／或小型托運方訂購容量的托運方。UIOLI規定還強制要求托運方在特定時間段內容量利用率低時釋放容量。盡管UIOLI被認為是TPA制度擁塞管理的最佳方式，但托運方仍需要仔細評估UIOLI規定的細則從而避免對其業務運營的過度限制。如果需要在很短的時間段內遵守容量利用規定或大比例降低容量權利會導致托運方無法靈活的購買和保持后續時間內要使用的容量。例如，在新加坡，如果在過去的6個月內容量利用率低于80 %，那么UIOLI規定就會強制要求釋放容量；這一規定比歐盟的規定更加嚴格，歐盟只要求托運方在過去的12個月內容量利用率低于80 %時才會釋放容量。

我國國家發改委在《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》指出，管道運價率按75 %的管道負荷率對應氣量確定。因此，可考慮采用非用即失規則，即在改革初期要求在18個月內管道負荷率低于75 %時，管道運營公司必須向第三方開放；當天然氣市場發展走向成熟時，可縮短期限至12個月或6個月之內；當天然氣市場發展成熟后，可考慮采用日前非用即失規則，即當管網互聯節點處的需求氣量大于拍賣氣量時，管道運營公司可允許管網用戶重新指定氣量來代替初始指定氣量。管網用戶可以再指定合同容量的10 %～90 %。然而，如果初始指定氣量超過了合同容量的80 %，則再指定氣量可再指定未指定氣量的一半。如果初始指定氣量沒有超過合同容量的20 %，則再指定氣量不應低于合同容量的10 %。

2.5 平衡規則

平衡規則確保托運方在平衡時期內能夠平衡管道氣體的注入量和提取量。如果無法實現平衡，會導致管道超壓或欠壓或者供氣中斷現象，威脅管道系統的完整性，造成巨大的經濟損失。盡管設計平衡規則是一個循序漸進、不斷完善的過程，但根據歐美等天然氣供應市場的改革經驗表明，平衡規則中有6大設計要素對托運方的業務有戰略相關性（圖5）。包括管存所有權、平衡時期、容差水平、平衡費用、物理平衡和平衡區域。

管存所有權：誰擁有管存—— 系統運營商還是托運方？平衡時期：在什么時間段內需要平衡天然氣注入量和提取量？容差水平：允許托運方的合同氣量波動限值是多少？平衡費用：平衡費用計算方法、平衡費用支付和結算協議？物理平衡：系統運營商為保證管道的優化運行而采購所需氣量或處理過剩氣量的方法？平衡區域：托運方需要平衡其在輸入點的注氣量和輸出點提氣量的地理區域？

平衡規則會顯著影響托運方管理大型輸氣合同用戶需求變化方面的調度靈活性。例如，較短的平衡時期則需要托運方頻繁的平衡注入量和提取量，這樣就降低了管理合同用戶需求變化量大時的調度靈活性（即不允許用戶需求變化過大）。為了減輕這種影響，系統運營商會規定一定比例的容差，從而讓托運方可以在容差范圍內保持平衡，從而可以在不支付任何平衡費用的情況下靈活管理用戶的需求波動。

托運方必須評估平衡規則草案是否對大型和小型等所有托運方是公平的，系統運營商是否盡其所能減輕托運方的平衡負擔。例如，如果系統運營商有儲氣設施，那么這種設施應能夠降低平衡規則的嚴格程度，減輕托運方的平衡負擔。類似的，托運方應阻止系統運營商無故創造多個平衡區域，這不利于托運方合理安排注／提氣量，因為托運方需要根據區域對天然氣注入和提取進行拆分管理在比利時等一些國家中，平衡交易或匯集托運方的不平衡氣量可以在相應發生不平衡的輸氣日的事前或事后來支付各自的不平衡費用。托運方為了降低平衡成本，可以向系統運營商和監管機構推日內交易、再指定等其他措施。最為重要的是，托運方必須確保在平衡時期結束前系統運營商能為其提供充足的關于其平衡位置的信息從而能夠幫助其降低平衡成本。

目前，我國的運營商僅要求用戶在合同期內按照購銷合同氣量實現購銷平衡，主要是通過儲氣庫進行季節性調峰峰，對于天然氣日調峰的責任劃分一致處于真空狀態。因此，建議監管機構從上述因素中出發，設計平衡規則，為輸氣管網第三方準入的有序實施提供法律保障；在輸氣管網準入初期，管道運營商可向第三方提供管存靈活存取服務，允許用戶的合同氣上下浮動10 %，當市場化發展成熟時，可降低浮動比率至5 %或以下；根據我國區域條件和用戶用氣特點，設定長三角、珠三角、環渤海、川渝和西北地區5大平衡區域，合理配置管輸資源，實現管網分區域平衡。

2.6 容量交易

容量交易規則規定了“交易游戲規則”以及系統運營商和監管機構在所設定的容量批發交易中心中扮演的角色。在這個交易中心中，托運方可以自由交易其剩余容量，從而提高該區域管道容量的流動性。只有當TPA制度運轉較為成熟時，才可以創建容量交易中心。然而，需要指出的是建立容量交易中心的前提條件是系統運營商和托運方之間應確立標準容量協議。如果市場只是鼓勵系統運營商與托運方簽訂協商形式的TPA協議，那么將無法在后續階段確定一個公平的容量交易規則。因為協商制的TPA協議并不透明而且是不公平的，特別是對于小型托運方，他們在與系統運營商談判時并沒有足夠的話語權。

目前，我國已成立上海和重慶兩大天然氣交易中心，集合市場上天然氣主要生產商與需求單位，通過公開掛牌交易的方式，實現交易方之間的雙向選擇。運營商在該平臺上提供的交易產品有天然氣及天然氣管輸容量，但該平臺尚不能實現用戶之間的容量交易。發達國家的經驗表明，應在天然氣管網基礎設施和天然氣市場發展成熟之際，創建容量交易中心，發展天然氣金融市場，以天然氣企業整體利益最大化為戰略目標制定容量市場交易規則，包括交易程序、交易方法、交易計價、交易條件和交易保護等制度，以及按容量產品分類的標準合同。屆時，監管機構可委托專門機構對容量交易平臺進行評估，可從容量產品豐富度、交易頻率、數據安全、界面友好度等方面進行評估。

2.7 準入條件

監管機構應制定規范規則，包括責任義務、補救措施、糾紛解決方案以及緊急情況發生時各方預期采取的最低限度的措施。例如，當不合格天然氣對用戶的財產造成損害時，相關托運方和系統運營商應負責對用戶進行賠償。為了評估條款規定對業務的影響程度，托運方需要通過計算此類事件發生的概率來評估發生此類費用的風險。

托運方必須根據從不同來源獲得的天然氣氣質和市場的實際需求來評估TPA氣質標準。標準應至少包括沃泊指數等關鍵參數，為每個參數規定適當的浮動范圍，并且應設置足夠數量的氣質監測系統。目前，我國已形成氣源多元化格局。三大石油公司和省網公司也已公開天然氣管網設施的基礎信息，但對于氣質標準方面，只是列出了須遵循的國標及行標，并未根據運營管道實況給出相應的氣質參數限值。

實現公平準入還需做到管輸業務獨立，制定天然氣行業競爭規則，否則無法實現預期的目標。例如2000年，盡管墨西哥已經引入了TPA制度，但墨西哥天然氣市場依舊由PEMEX公共公司掌控。造成這種局面的主要原因是墨西哥并沒有拆分垂直一體化公司，導致新的托運方沒有機會參與競爭。同樣，競爭條例也能夠活躍市場。例如，比利時的Distrigaz公司持有大量的長期合同，嚴重阻礙了市場競爭。能源委員會經過激烈討論后頒布了競爭條例，要求Distrigaz縮減其長期合同從而降低新托運方的準入壁壘。我國目前的開放效果仍不盡如人意，缺少無歧視的管道公平準入服務，而通過監管機構采取強有力的運銷分離措施能有效改善這一難題，為天然氣市場化定價奠定基礎。建議中國石化、中國海油和省網公司仿照中國石油模式先分離管道資產與銷售資產成立管道分公司和銷售分公司，待管網發展成熟時，整合三大石油公司和省網資源成立國家管網公司和國家級油氣調控中心，統一調配管網資源。

3 結束語

我國天然氣行業正在加緊推進市場化改革。國外天然氣市場化改革的歷程和經驗表明，放開天然氣價格是天然氣市場化改革的前奏和重點，而輸氣管道第三方準入、管輸業務分離和財務獨立結算，到最后的管道業務獨立經營則是天然氣市場化改革的核心和關鍵。沒有輸氣管道公平無歧視第三方準入至直管道獨立，市場化改革是一句空話，價格改革也無從實行。

市場參與者在投資前應充分理解監管機構設立的TPA 目標，評估分析TPA 規則對其業務的影響，并在TPA規則正式推出之前戰略性的提出一些明細的建議。這不僅針對已進駐市場的參與者還針對那些準備進駐市場的參與者。新參與者可借此良機向監管機構就如何促進市場競爭進諫。（來源：《天然氣技術與經濟》，2017年08月28日）

張墨翰 中國石油大學（北京）油氣管道輸送安全國家工程實驗室／城市油氣輸配技術北京市重點實驗室