摘 要

摘 要：“十一五”以來，國家相繼出臺了一系列煤層氣(煤礦瓦斯)產業發展扶持政策，涉及價格、稅收、財政補貼、資源管理、對外合作等方面，有力推動了中國煤層氣產業的順

摘  要：“十一五”以來，國家相繼出臺了一系列煤層氣(煤礦瓦斯)產業發展扶持政策，涉及價格、稅收、財政補貼、資源管理、對外合作等方面，有力推動了中國煤層氣產業的順利起步；但受制于資源品位低、投資強度大、市場欠發育等因素，煤層氣產業目前的發展速度仍落后于國家規劃的目標。為了破解制約煤層氣產業發展的難題，加快煤層氣產業發展，對現行主要政策進行了解讀，并對執行情況和效果進行了分析。結果認為：推行上述政策后，促進了煤層氣地面開發的快速起步、基本解決了礦權重疊和侵權問題、煤層氣合作開發逐步展開。進而結合我國煤層氣地面抽采典型項目的效益評價實踐，從貫徹落實國家煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十二五”規劃的角度，在現行扶持政策的基礎上，提出了新時期加快煤層氣產業發展的政策建議：價格補貼翻番、勘探開發資金支持、增值稅“即征即返”、簡化項目審批程序、降低項目基準收益率標準等。

關鍵詞：中國 “十二五”期間 煤層氣 煤礦瓦斯 地面抽采 產業政策 分析 建議

The status quo of policies and the proposals for the development of coalbed methane gas industry in China

Abstract：Since the ll^th Five Year Plan was initiated，a series of supportive policies have been stipulated by the government for the development of coalbed methane gas(coal-mine gas)industry，which relate to prices，tax，fiscal subsidies，resource management，foreign cooperation，etc．Many facts proved that these supportive policies helped promote the smooth start of the coalbed methanegas industry in China，which，however，still lags behind the national programmed target for many reasons such as low-grade resources，heavy input burden，an imperfect market，and so on．In view of this，this paper first interprets the current nlajor Doliciesand then analyzes how they have been implemented and from which what benefits have been achieved．In concl usion。with the help of those policies，the ground extraction of coalbed methane gas started quickly，the problems such as the overlapped mining rights or in fringement have been solved；and foreign cooperation projects associated with coalbed methane gas have been gradually planned．Mo-reover，according to the benefit evaluation of typical projects of coalbed methane gas ground extraction in China，and for the purposeof implementing the l2^th Five Year Plan for the development and utilization of coalbed methane gas(coal-mine gas)，this paper．based on the existing supportive policies，presents proposals for speeding up the coalbed methane gas industry development in a newera：to double the price subsidy，to give financial support for exploration and development，to try collect and return added value tax，to simplify the approval process of projects，to cut down the benchmark yield of projects，and so forth．

Key words：China，12^th Five-Year Plan，coalbed methane gas，coal mine gas，ground extraction，industrial policy，analysis，Proposal

開發利用煤層氣(煤礦瓦斯)不僅能夠保障煤礦安全生產、增加潔凈能源供應量，而且對于優化能源結構、促進能源行業健康町持續發展也具有重要的現實意義。自1996年以來，我國的煤層氣開發利用事業經歷了一段較長的探索過程，雖有對外合作等優惠政策的扶持，但事實上到“十五”末仍未能夠進入規模開發。為促進我國煤層氣(煤礦瓦斯)的開發利用，“十一五”以來，政府出臺了一系列的煤層氣產業發展扶持政策，初步形成了我國煤層氣產業政策體系，有力地推動了煤層氣產業的順利起步。

1　“十一五"以來我國煤層氣產業發展政策現狀

2006年國務院發布了《關于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》^[1]。這一政策作為煤層氣產業發展的綱領性文件，明確了煤層氣產業發展堅持“先抽后采、治理與利用并舉”的指導方針，共提出了l6條原則性意見，涉及煤層氣(煤礦瓦斯)勘查、抽采、輸送、利用等各個環節。為進一步落實上述原則性意見，國家有關部委相繼出臺了一些具體政策，涵蓋了價格、稅收、財政補貼、資源管理、對外合作等方面的內容。

1．1價格政策

出臺煤層氣價格政策的根本目的是促進煤層氣市場化定價、理順供需關系。2007年，國家發展和改革委員會(以下簡稱發改委)印發通知^[2]明確要求民用煤層氣出廠價格由供需雙方協商確定；對于已納入地方政府管理價格范圍的，要積極創造條件盡快放開價格；未進入城市公共配氣管網的民用煤層氣銷售價格由供需雙方協商確定；進入城市公共配氣管網并納入政府管理范圍的民用煤層氣銷售價格，按照與天然氣等可替代燃料保持等熱值合理比價關系的原則確定等。

1．2稅收政策

稅收政策是重要的產業發展調節杠桿。主要稅收政策有：企業進口國內不能生產或國內產品性能不能滿足要求，并直接用于勘探開發作業的設備、儀器、零附件、專用工具，免征進口關稅和進口環節增值稅^[3-4]；對地面開采煤層氣暫不征收資源稅；對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅“先征后退”政策；對獨立核算的煤層氣抽采企業購進的專用設備實行加速折舊；研究開發新技術、新工藝發生的技術開發費，在按規定實行l 00％扣除的基礎上，允許再按當年實際發生額的50％在企業所得稅稅前加計扣除^[5]。

1．3財政補貼政策

為進一步鼓勵煤層氣資源的開發利用，國家出臺了主要針對煤層氣利用領域的財政補貼政策，包括煤層氣發電補貼政策^[6]和煤層氣價格補貼政策^[7]。明確對煤礦企業利用煤層氣發電允許自發自用；多余電量優先安排上網銷售，不參與市場競爭，上網電價比照生物質發電電價政策，即執行當地2005年脫硫燃煤機組標桿電價加補貼電價(0.25元／kWh)。我國境內從事煤層氣地面開采的企業均呵享受財政補貼，南中央財政按0.2元／m。標準對煤層氣開采企業進行補貼；在此基礎上，地方財政還可對煤層氣開發利用給予適當補貼。

1．4資源管理政策

為有效利用煤層氣資源，確保煤炭企業安全生產，國家出臺了關于煤炭生產安全費用、煤層氣排放、礦權等一系列資源管理政策。如《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》^[8]，進一步大幅提高煤炭生產安全費用提取標準；《煤層氣排放標準》川規定，新建礦井的煤層氣甲烷濃度超過30％的禁止排放，自2010年起現有礦井煤層氣甲烷濃度超過30％的禁止排放；2007年國土資源部下發了《關于加強煤炭和煤層氣綜合勘查開采管理的通知》^[10]，支持和鼓勵煤炭礦業權人綜合勘查開采煤層氣資源，要求設置煤炭探礦權時要對煤炭和煤層氣綜合勘查實施方案進行嚴格審查，強調進一步加強煤層氣礦業權管理，在煤層氣勘查、開采結束前不設置煤炭礦炭礦業權。2011年lO月國家安全生產監督管理總局等四部委聯合頒布了《煤礦瓦斯抽采達標暫行規定》^[11]，明確了允許煤炭開采的最高可解吸瓦斯含量標準為8 m³／t，而對于日產l×l0⁴t以上的采煤工作面回采前煤的可解吸瓦斯含量，則嚴格到4 m³／t 以下，強制先行抽采煤層氣。

1．5對外合作政策

2007年同務院有關部委聯合下發通知^[12]，將對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司實施專營，修改為由中聯煤層氣有限責任公司、國務院指定的其他公司實施專營。2010年商務部、國家發改委、國土資源部和國家能源局聯合發文^[13]，同意中國石油天然氣集團公司(以下簡稱中石油)等3家公司開展對外合作開采煤層氣資源試點工作，授予中石油、中國石油化工集團公司(以下簡稱中石化)和河南煤層氣公司煤層氣對外合作專營權。

2　煤層氣產業發展政策執行效果及存在的主要問題

上述政策體現廠強制煤炭企業收集、利用煤礦瓦斯，鼓勵煤層氣地面開采的主旨，尤其是對煤層氣地面開采給予了多項政策支持——價格補貼、增值稅“先征后返”和免征資潭稅等，可操作性較強、效果很直接，對近年來煤層氣地面開發的順利起步和規模發展起到了關鍵作用。

2．1促進了煤層氣地面開發的快速起步

2007—2011年，國家財政累計發放煤層氣地面開采利用補貼資金7.2億元，加上增值稅“先征后返”政策中的國稅部分返還到位，大大提高了煤層氣地面開采企業的積極性。“十一五”期間，煤層氣地面開采從零起步，累計新增煤層氣探明地質儲量1980×10⁸m³，施工煤層氣井5400余口，形成地面產能31×10⁸m³，沁水盆地和鄂東盆地兩大煤層氣產業示范基地初具規模。2011年全國煤層氣地面開采利用量達到l8×10⁸m³。截至目前，全國累計完鉆煤層氣井已超過8000口，日產煤層氣約800×10⁴m³。

2．2基本解決了礦權重疊和侵權問題

全國共設立約6.3×10⁴km²的煤層氣探礦權面積，其中與煤炭礦權重疊約l．2×10⁴km²。國土資源部和地方政府通過核減5～10年內影響煤炭開采的煤層氣礦權面積，以及協調煤炭企業與煤層氣企業合作開發，目前已基本解決了礦權重疊和侵權問題，開創了煤炭企業和煤層氣地面開發企業“互利雙贏”的合作局面。

2．3煤層氣合作開發逐步展開

    2009年4月，中石油與潞安集團簽署了煤層氣地面開采合作協議，由中石油提供資金和技術開采潞安集團煤炭礦區的煤層氣，產出煤層氣歸中石油所有，潞安集團按照一定標準給予資金補貼，形成了煤炭生產企業和煤層氣開采企業“優勢互補、互利雙贏”的合作開發模式。這一模式有效化解了歷史遺留的礦業權重疊矛盾，真正實現r“采氣采煤一體化”，并能從技術上保障煤層氣的最大采收率，降低煤炭開采企業的投資壓力，充分發揮油氣企業在勘探開發技術、天然氣管網和市場開發等方面的“上下游一體化優勢”，從而創造煤層氣地面開發利用全產業鏈的最高生產效率，值得借鑒和推廣。2011年11月，沁水盆地潘莊區塊煤層氣對外合作項目總體開發方案獲得國家發改委批復，成為第一個投入商業開發的合作項目，項目以高產水平井開發為主，有效發揮了對外合作在引進先進技術和管理方面的作用。2012年三交  磧口煤層氣對外合作項目總體開發方案已上報國家審批，方案設計也是以水平井開發為主，單產水平明顯高于自營項目，體現了較高的煤層氣開發技術水平。

目前，我國現有的煤層氣產業發展政策基本達到了美國煤層氣產業發展初期的水平，煤層氣產業鼓勵性政策體系在我國基本形成。盡管如此，我國煤層氣產業發展政策仍存在以下3個方面的問題：

1)各種政策執行不夠平衡。總體上看，稅收和財政補貼政策執行相對較好，但價格政策運行效果不夠理想。如價格政策中，常規的天然氣價格改革如果沒有執行到位，煤層氣價格政策的推行自然會受到影響。實際上，僅有進入城市公共配氣管網的民用煤層氣才享受到了市場定價的政策，但城市燃氣的定價機制一直未出臺；其他用途煤層氣銷售范圍和協議價格仍受限于地方政府的價格管理。

2)部分政策實效性逐步減弱。可以說，現有主要政策多側重于煤層氣產業的發展結果，而對煤層氣產業的發展過程關注度不足。如，增值稅“先征后返”政策，資金返回有1年以上的時間差，不利于企業擴大再生產，而且地稅部分返還難以執行到位；在主要煤炭產區，利用地面開采煤層氣發電的市場競爭力較弱，發展潛力不大；隨著煤層氣開采自主技術和國產沒備的不斷進步，進口物資免稅政策在現階段作用已不大；由于近年國家逐步統一了對內、外資企業的稅收政策，煤層氣對外合作政策作用效果已不太明顯。

3)政策系統性和導向性不夠。對與煤層氣產業發展密切相關的管網建設尚沒有配套的稅收優惠政策，會導致煤層氣輸送環節發展不平衡；對于是否抽采、抽采條件的優劣、抽采以后的利用程度高低等沒有明顯的政策差別，容易導致“鞭打快牛”的現象出現。

3　對于煤層氣開發投資項目效益的再以織

煤層氣地面開采項目屬于非常規資源開發利用的范疇，具有勘探開發風險大、投入高、回收期長等特點，項目本身難以創造可觀的經濟效益。國內煤層氣的生儲保條件較之于美國、加拿大、澳大利亞等國也有較大的差別，國內主要含煤盆地由于遭受較為劇烈的后期改造，構造破壞嚴重，煤層厚度小，滲透性差，含氣量分布不均，大部分埋藏較深，水動力條件復雜，煤層氣解析時間長，高產穩產期較短。在國內煤層氣產業發展早期階段，持續高投入、長期低回報將是主要特征。

以資源條件較好的沁水盆地典型區塊為例：埋深500m左右的高階煤層氣，每探明l000×10⁸m³煤層氣地質儲量，完成物探、探井和井組試采需要3～5年時間，投入資金約5億元；建設50×10⁸m³／a產能，按照3億元／10⁸m³產能標準估算開發投資約l50億元，從鉆井、壓裂、排采到地面工程投產需要2～3年時間；煤層氣井從開始排水，到氣量逐步增長到設計目標，需要l～3年時間，需要排采資金約30億元。在上述6～10年的勘探開發時段內，累計投入高達l85億元，基本不能形成規模產量，無法獲得可觀的銷售收入。按照50％采收率、10年累計采出80％可采儲量來計算，l0年生產期累計煤層氣產量約400×10⁸m³，期間累計生產成本約400億元，按照氣價1.6元／m³測算，10年生產期間凈收入僅為240億元，尚不足以回收185億元投資的本金和利息(即使按6％的年利率、最短6年時間測算，本金和利息合計也高達252億元)。

“十一五”期間，國內煤層氣地面抽采從零起步，到2010年產量達到15×10⁸m³。國家《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十二五”規劃》^[14]提出2015年要實現煤層氣地面抽采產量l60×10⁸m³，而2012年產量僅為26.6×10⁸m³。雖然順利起步，但產量增長大幅落后于投資增長，煤層氣銷售價格長期偏低，加上國內宏觀經濟增速趨緩，企業盈利能力減弱，絕大多數煤層氣地面抽采企業都面臨較大的資金和投資回報壓力。但也應當看到，煤層氣地面抽采具有明顯的溢出效益。我國高瓦斯含量、煤與瓦斯突出礦井多，開發利用好煤層氣可以從根本上防止煤礦瓦斯事故，改善煤炭安全生產環境；每利用l×10⁸m³煤層氣(煤礦瓦斯)，可以節約標準煤l2×10⁴t，減少二氧化碳排放量l50×10⁴t；通過煤層氣勘探開發投資的“乘數效應”，還可帶動中下游產業發展，促進地方就業和經濟發展，提高居民生活水平。因此，應在進一步引導企業加強技術創新、降低單位投資的基礎上，盡快完善煤層氣產業政策^[15]，促進煤層氣產業的持續健康發展。

4　對于完善我國煤層氣產業發展政策的建議

目前我國煤層氣產業仍處于早期發展階段，發展水平總體較低，需要保持政策支持的連貫性，并根據新的形勢進行動態調整。煤層氣產業發展的核心是市場化、規模化、專業化，關鍵是要實現效益發展和可持續發展。我國煤層氣產業發展經過早期的技術研發和生產經驗積累，即將進入一個快速發展的新時期，需要相應簡化煤層氣區塊開發方案的審批、核準或備案手續，縮短前期審批過程；同時修訂和完善“十二五”及以后一段時期內的煤層氣產業發展政策，以時效性更強的扶持政策激勵企業快速投入規模勘探開發。為此，筆者提出以下建議。

4．1進一步提高國家財政價格補貼標準

以山西沁水盆地煤層氣地面開采為例，單位煤層氣綜合生產成本在1.6～1.8元／m³，只有銷售價格在1.8／m³以上，企業才能收支平衡。而目前出廠氣價多在1.2元／m³左右，即使國家財政補貼0.2元／m³，虧損依然較大。地面開采企業要實現收支平衡，促進可持續發展，國家財政補貼標準需要翻番，提高到0.4元／m³以上。

4．2對800m以深資源給予部分勘探資金支持

勘探資金支持具有“以小博大”的作用，能將政策扶持作用發揮時效提前。目前，國內埋深800m以淺的自營區塊大部分已投入開發或正在開發，“十二五”期間開發對象將擴展到埋深800～1200m的煤層氣資源。埋深800m是目前煤層氣開發的技術和經濟界限，資源、技術和投資風險較大，需要國家出臺新政策鼓勵勘探工作。建議國家財政對埋深800～l200m資源勘探和試采，直接給予40％以上的資金支持；對于埋深超過l200m的煤層氣勘探和開發，應在此基礎上考慮更進一步的扶持政策。

以沁水盆地埋深l000m的區塊為例，經測算探明l000×10⁸m³煤層氣地質儲量勘探和試采階段投資約需lO億元。若國家財政給予40％勘探資金支持，僅4億元，將能有效促進企業加大勘探投入；按照50％采收率、10年累計采出80％可采儲量計算，能夠建成年產能約50×10⁸m³，帶動開發投資近200億元，大大加快資源勘探開發進程，能夠充分發揮“四兩撥千斤”的效果。而采出煤層氣400×10⁸m³，對中下游產業發展的投資帶動將可能超過數百億元，全部利用相當于節約標準煤4800×10⁴t，減排二氧化碳6×10⁸t，環境效益更是極其可觀。

4．3國家財政直接給予部分開發資金支持

由于開發投資較大、資源風險較高、經濟效益差，列入國家規劃的多數煤層氣地面開采項目投入規模開發的進度都明顯滯后。建議國家盡快出臺建設投資支持政策，對列入國家“十二五”規劃的項目，直接給予20％以上的建設資金支持。如果項目投人開發以后效益好于預期，項目全部投資稅后內部收益率可以達到12％以上，國家可以考慮在價格補貼中扣除部分已經投入的建設資金，從而避免過度補貼，減輕國家財政負擔。國土資源部近幾年在建設國家級礦產資源綜合利用示范基地方面，探索出了一條行之有效的新路子，給予企業一定的財政資金支持，為開發低品位資源、建設綠色礦山、促進資源綜合利用發揮了很大作用。對于煤層氣開發項目，應進一步擴大現行政策覆蓋范圍，提高國家財政資金支持比例。

以上述沁水盆地典型區塊為例，前5年開發和排采階段投資共l80億元，按20％建設投資計算，國家財政投入約36億元；后l0年生產階段累計生產400×10⁸m³煤層氣，按照0.2元／m³的補貼標準，財政補貼需要80億元。國家投入36億元建設資金，僅不足全部價格補貼的50％，但直接促成了項目投入開發，促進了煤層氣產業規模發展。如果僅是等待項目獲取產量后再給予價格補貼，價格補貼效用明顯滯后，也許在很長一段時期內都沒有機會發揮作用。

4．4調整增值稅稅收優惠政策

由于目前存在增值稅“先征后返”政策執行中資金返回的時間差較長，以及地稅部分返還不到位等問題，建議調整增值稅“先征后返”政策，改為“即征即返”或“免征增值稅”，增強這一政策支持作用的時效性。

4．5適當降低對外合作項目基準收益率標準

目前列入國家“十二五”規劃的項目中，對外合作項目比例很大，但對外合作項目仍屬于國家審批項目范圍，項目總體開發方案審批程序繁雜，周期較長。大多數項目合同都約定外方開發投資比例在60％～70％，并承擔項目全部勘探投資。近年來，外資企業在國際金融市場上的融資成本遠低于國內，外方合作者能夠接受較低的項目投資回報水平。建議適當簡化對外合作項目總體開發方案審批程序，降低對外合作煤層氣開發項目基準內部收益率標準，加快煤層氣勘探開發對外合作進程。

5　結論

我國煤層氣資源豐富，煤層氣開發利用具有可觀的安全效益、社會效益和環境效益^[16-20]。“十一五”期間，在國家出臺的一系列煤層氣產業政策的扶持下，國內煤層氣地面抽采業務實現了順利起步。但由于煤層氣資源品位較差、投資大、回報周期長、煤層氣價格較低，地面抽采企業虧損嚴重。煤層氣產業即將進入快速發展的新時期，但現有政策扶持效果減弱，時效性不強，產業快速發展勁頭不足。為了減輕企業投資回報壓力，促進企業加大勘探開發投入，實現國家“十二五”規劃目標，急需出臺時效性更強、扶持力度更大的產業政策。為此建議：①煤層氣價格補貼從0.2元／m³提高到0.4元／m³以上；②國家財政對埋深800m以深的煤層氣資源勘探直接給予40％的資金支持，對列入國家規劃的煤層氣地面抽采項目直接給予20％的建設投資支持；③將現行增值稅“先征后返”調整為“即征即返”；④簡化煤層氣開發對外合作項目總體開發方案審批程序，適當降低項目基準收益率標準等。

 

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本文作者：宋曉丹  孔令峰  洪保民  孫萬軍  李華啟

作者單位：中國石油天然氣集團公司